Quem é o responsável? (Marcus André Melo)

"Os príncipes devem transferir as decisões importunas para outrem, deixando as agradáveis para si." Maquiavel acerta no conselho aos governantes, mas os mecanismos de reivindicação de crédito por acertos e transferência de culpa por decisões impopulares que impõem custos à população são complexos.

Em princípio, esperamos que o eleitorado premie o bom desempenho e puna o mau. Mas em situações de pandemias e desastres naturais, pesquisas mostram que os eleitores respondem emocionalmente punindo os incumbentes mesmo quando não existe nenhuma razão para lhes atribuir responsabilidade por tais eventos. A lógica é "descontar no cachorro a raiva por um mau dia", como afirmam os cientistas políticos Larry Bartels e Christopher Achen.

Substituir a emoção pela avaliação do desempenho equivale à falência da "accountability" democrática: os políticos não teriam incentivos para o bom desempenho e deveriam contar apenas com a sorte.

Seus críticos contra-argumentam que ocorre maior punição em situações de calamidade, porque elas criam uma janela para o eleitorado observar seu representante em ação. Os eleitores agiriam racionalmente e não emotivamente, concluem Scott Ashworth e coautores, punindo políticos durante crises, porque só nelas podem observar o "tipo verdadeiro" de representante que têm e punir os maus.

Mas há também evidências de que o eleitorado é míope —desconta hiperbolicamente o futuro. Utilizando uma base de dados cobrindo 3.141 condados americanos e 26 programas federais de prevenção de catástrofes no período 1988-2004, Andrew Healy e Neil Malhotra mostram que o eleitorado premia os presidentes pelas despesas desembolsadas após os desastres, mas não por aquelas voltadas para a prevenção. Essa falha do mercado político produz gigantesca ineficiência: embora a despesa pós-evento seja estimada em 15 vezes a da prevenção, os políticos não têm incentivos para estas, apenas para aquelas.

Não há só limites e vieses na atribuição de responsabilidade aos governantes. Andrew Reeve e coautores mostram que as estratégias maquiavélicas de transferência de responsabilidade para outros atores podem sair pela culatra. Em experimentos com amostras aleatórias e grupos de controle, eleitores punem políticos que adotam tais estratégias e premiam os que assumem responsabilidade e até reconhecem erros.

Na atual pandemia, são três as lições a tirar para Trump, Johnson e Bolsonaro: ter começado mal importará pouco; transferir responsabilidade não funcionará; é possível reconhecer a culpa, mesmo que tardiamente. E mais importante: a crise revelará sua real capacidade e liderança, não há como escapar.

Folha de S. Paulo/6 de abril de 2020

Presidente fraco? (Marcus André Melo)

Há uma nova expressão no léxico político: a parlamentarização. Estaríamos vivendo um parlamentarismo branco: o poder Legislativo autonomizou-se, e o poder Executivo vem perdendo protagonismo. A intuição da parlamentarização vai na direção correta, mas no fundo a expressão é enganosa.

O traço distintivo do parlamentarismo é que a origem e a sobrevivência do chefe do poder Executivo depende do Parlamento. No presidencialismo, o presidente é eleito diretamente e o mandato é fixo, independe de confiança parlamentar.

Um conflito entre os dois poderes não tem arbitragem fácil devido à legitimidade dual: ambos têm mandato popular. Sob o parlamentarismo, há uma válvula de escape para o conflito: a moção de confiança seguida de novas eleições. A estrutura de incentivos no presidencialismo pode levar sob certas condições a uma situação de confronto radical.

A ideia de parlamentarização ignora que há grande variação dentro do presidencialismo: há presidentes com amplos poderes constitucionais (Brasil, com escore de 0,46 no índice Elgie/Doyle; ou Chile, com 0,57) e com escassos poderes —EUA e Costa Rica (ambos 0,28). O apoio que recebe do seu partido também importa à análise. Nos EUA, o presidente tem estado em situação minoritária em uma das casas legislativas em 59% dos anos de 1945 a 2020.

A combinação difícil ocorre quando um presidente forte não conta com apoio parlamentar e tenta unilateralmente impor sua agenda. Sob um presidente fraco, o risco seria menor. Mas essa análise assume equivocadamente que presidentes minoritários não têm incentivo para a formação de coalizões, o que mitiga o risco.

Cerca de 1/3 das democracias é parlamentarista, e nelas as coalizões multipartidárias chegam a 80%.

Segundo Timothy Power (Oxford University), entre 1974 e 2013, presidentes minoritários formaram coalizões multipartidárias em 52% do tempo.

O Parlamento brasileiro já desfruta de prerrogativas institucionais expressivas, que se expandiram com a aprovação do orçamento impositivo. No índice de poderes legislativos de Chernykh, Doyle e Power, o escore do país é 4,12, abaixo do parlamento mais poderoso do mundo —o alemão (escore de 5,93)— e do dos EUA (4,67) —mas acima de Chile (4,04), Argentina (3,6) e México (3,1).

O que está ocorrendo no país não significa parlamentarização, mas transformação no padrão do regime presidencial. Tampouco equivale ao semipresidencialismo, porque o presidente brasileiro detém amplas prerrogativas (ex. o poder de nomear e demitir ministros).

Feita em 1988 em nome da eficiência, a delegação de poderes no Brasil está sendo revertida. Suas consequências não são claras.

Folha de S. Paulo/ 10 de fevereiro de 2020

Evo e Salvini (Marcus André Melo)

Passaram-se já três meses que Matteo Salvini perdeu o cargo de vice-primeiro ministro, que acumulava com a pasta da Justiça. Sua jogada política malogrou: apostava que a moção de desconfiança que apresentou levasse a uma nova eleição em que seria vitorioso. Il capitano, que encarnava mais que ninguém a figura de líder populista radical, perdeu, mas o episódio não deixou traumas ou qualquer tensão institucional na Itália.

Evo Morales caiu em meio a protestos de massa contra a fraude nas eleições presidenciais que fora detectada pela OEA e que prejudicava seu adversário, Carlos Mesa. O Tribunal Constitucional que deveria arbitrar o conflito estava desmoralizado desde que chancelou a candidatura de Evo pela quarta vez.

As ruas prevaleceram após a recusa dos militares em reprimi-las. Não há novidade alguma aqui: os dois ex-presidentes anteriores soçobraram da mesma forma. O próprio Carlos Mesa naufragou, em 2005, em meio a protestos massivos e bloqueios de estradas, liderados por Morales. Antes, em 2003, manifestações de rua também sob seu comando levaram à derrocada do governo de Sanchez de Lozada (2002-2003).

Em ambos os países, líderes populistas foram derrotados, mas, no caso da Bolívia, ela envolveu a violação de regras. Não há surpresas: o que ocorreu foi “uma regressão à média”, à instabilidade crônica.

A escassa institucionalidade democrática na Bolívia é consistente com o padrão já identificado pela literatura: os melhores preditores da longevidade democrática em um país são o tempo sob o qual o país esteve sobre regras democráticas e sua renda per capita.

A democracia naufragou 70 vezes durante o século 20. O Uruguai foi o único país em que isso ocorreu onde ela existia há pelo menos 20 anos. É preciso fazer uma distinção entre a probabilidade de consolidação da democracia e a ocorrência de reversão onde a democracia não está consolidada.

Os analistas tendem a subestimar o risco de reversão nas democracias novas, e superestimam o risco de reversão onde a democracia está consolidada. A reversão autoritária parece doença para a qual se adquire imunidade com o tempo, como conclui Milan Svolik (Yale University).

É certo que mudou o padrão do colapso da democracia. Entre 1973 e 2018, ocorreram 197 casos de rebaixamento para o status de não livre na classificação da Freedom House —88 são casos em que parte do chefe do governo a transformação autoritária. Mas isso não contraria a conclusão sobre o papel da renda e da história na sobrevivência da democracia.

Misturar fenômenos em países inteiramente distintos —como Hong Kong, Chile, Bolívia, Itália, Turquia e EUA— produz apenas ruído.

Folha de S. Paulo/9 de dezembro de 2019

Por que a polarização favorece populistas? (Marcus André Melo)

Há crescente reconhecimento que a polarização contribui para o sucesso eleitoral de regimes iliberais. O argumento é intuitivo: as alternativas ao centro adquirem menor saliência em contextos polarizados. Mas haverá evidências empíricas que deem sustentação a esta conjetura?

Regimes iliberais caracterizam-se pelo pouco apreço pelos checks and balances e pela democracia representativa que veem como um arranjo no qual interesses escusos —as elites, os banqueiros, os comunistas— conspiram contra a coletividade.

A constatação de que a ascensão de tais regimes se dá pelo voto é trivial: importa entender o paradoxo subjacente.

Há três argumentos rivais. O primeiro sustenta que o surgimento desses regimes reflete a crescente prevalência de valores iliberais.

O segundo, que muito eleitores são incapazes de diferenciar candidatos e governantes que infringem normas e práticas democráticas, em seu país ou fora dele, dos que não o fazem.

O terceiro, que o voto reflete um trade off entre normas democráticas e preferências partidárias.

A evidências contrariam as duas primeiras hipóteses: na vasta maioria dos países, a democracia desfruta de apoio majoritário (que supera 80% do eleitorado em países como a Venezuela). Há robustas evidências de que o eleitorado é capaz de identificar abusos contra a democracia e que ocorre o trade off .

Em pesquisa-experimento nos EUA, Venezuela e Turquia, conduzida por Milan Svolik (Yale), os respondentes (cerca de 3.000 por país) marcaram sua preferência por um(a) dos(as) candidatos(as) em uma cartela com base na lista das diversas posições que defendem e filiação partidária. A lista aleatoriamente inclui sempre uma proposta não democrática (por exemplo redução do número de locais de votação onde o candidato do partido rival é popular).

A inclusão de propostas não democráticas diminui o apoio ao candidato(a) em cerca de 35% na média (o que sugere clareza do eleitor quanto ao perfil do candidato), mas a maioria dos eleitores preferiu o(a) que está ideologicamente próximo mesmo quando defendia propostas claramente não democráticas. Ou seja eles toleram abusos se o candidato for do seu partido.

Assim, quanto maior a polarização —ou seja quanto mais intensa a identificação partidária latu senso—, menor a capacidade dos(as) eleitores(as) em exercer a accountability vertical, eleitoral. Esta capacidade é maximizada entre os “swing voters” (o eleitor mediano, tipicamente de centro).

A conclusão geral do trabalho é que “os centristas proveem precisamente o tipo de controle eleitoral democrático que falta nas sociedades democráticas”.

Assim a polarização mina a accountability.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de S. Paulo/11 de novembro de 2019

Prosperidade e protestos (Marcus André Melo)

Alexis de Tocqueville (1805-1859), em análise da Revolução Francesa, argumentou contraintuitivamente que, "à medida que a situação econômica melhorava, os franceses achavam sua posição cada vez mais insuportável". E completava: "Os espíritos parecem mais inseguros e inquietos; o descontentamento público aumenta; o ódio contra todas as antigas instituições cresce".

Sua análise não se restringe às condições materiais da população. No capítulo sugestivamente intitulado "Como sublevaram o povo ao querer aliviá-lo", sustentou que o descontentamento aumentava quando se tinha mais liberdade, e não o contrário: "O mal que se aguentava com paciência como sendo inevitável parece insuportável logo que se concebe a ideia de livrar-se dele".

Tocqueville foca os incentivos e vieses cognitivos e põe a análise marxista de revoltas e revoluções de ponta-cabeça: "Não é sempre indo de mal a pior que se cai numa revolução... O regime que a revolução derruba é sempre melhor que aquele que o antecedeu imediatamente". E explica por que gradualismo deflagra abruptamente protestos: "Acontece, na maioria das vezes, que um povo que aguentou, sem se queixar e como se não as sentisse, as leis mais opressivas resolve repeli-las com violência logo que seu peso diminui".

Revoltas e protestos resultam do descompasso entre aspirações e capacidade para materializá-las ("privação relativa"), que aumenta se as expectativas são constantes, mas a capacidade diminui (um choque econômico); se as expectativas elevam-se, mas a capacidade permanece constante (modernização acelerada); ou quando ambos aumentam, mas a capacidade não acompanha as expectativas na mesma proporção (fim de um boom de commodities).

Estes dois últimos mecanismos são a chave dos protestos em curso no Chile (embora haja fatores contextuais que importam). Muitos se apressarão em contra-argumentar substituindo prosperidade por desigualdade, o leito de Procusto para explicar qualquer fenômeno. Mas ela é uma construção social; importa a desigualdade percebida, não o Gini (a correlação entre as duas é baixa).

Albert Hirschmann, há cerca de 40 anos, analisou o "efeito túnel" na intolerância quanto à concentração de renda durante o processo de industrialização. Em um engarrafamento, os motoristas observam que aqueles na faixa ao lado começam a mover-se, gerando expectativas positivas de que também comecem a fazê-lo. Assim as pessoas estariam dispostas a tolerar a desigualdade quando têm perspectivas de mobilidade social futura, mas ela torna-se intolerável em sua ausência.

A desigualdade só se politiza quando combinada com privação relativa.

Folha de S. Paulo/28 de outubro de 2019

Democracia e populismo (Marcus André Melo)

A democracia representativa não é um mecanismo para revelar a voz do povo, da nação ou dos descamisados; a essência da nacionalidade ou da tribo; ou qualquer outro ideal transcendental caro aos populistas. Mas um arranjo institucional para "mandar os pilantras passearem" (a fórmula consagrada em inglês é "throw the rascals out"). As eleições são apenas autorizações para o exercício do poder; não têm conteúdo substantivo ex ante.

Democracia encarna o ideal majoritário que é o princípio ordenador das sociedades contemporâneas: é a maioria, e não um indivíduo ou grupo, que deve prevalecer. E aí começa a confusão da teoria clássica da democracia, em que esta é entendida como vontade geral, uma atualização da fórmula vox populi, vox Dei.

A confusão deriva da transformação, pela via das eleições, das preferências de uma maioria em vontade geral. Mas nas atuais democracias, essa maioria é apenas a maior minoria: a taxa média de comparecimento às urnas é de cerca de 2/3 do eleitorado, e os vencedores obtêm tipicamente menos de 40% dos votos.

Esse é o menor dos problemas da teoria: o principal é a impossibilidade lógica de racionalidade social na agregação de preferência em eleições e/ou votações —problema identificado por Condorcet, lá atrás, e Kenneth Arrow (pelo qual recebeu o Nobel de Economia). Sabemos assim que os resultados de votações são em larga medida arbitrários.

Com isso, ocorreu uma revolução na forma como a teoria política passou a tratar a democracia representativa. Mas as tentativas essencialistas de identificar algo que o mecanismo eleitoral supostamente revela persistem nas suas variantes iliberais à esquerda e direita.

A democracia representativa é uma forma de veto popular contra o abuso. Na famosa definição de William Riker, "o tipo de democracia que assim sobrevive [à devastadora crítica à inconsistência da teoria clássica] não é, no entanto, um tipo de governo popular, mas uma forma —às vezes intermitente, errática e perversa— de veto popular" (Cf. "Liberalism against Populism: a Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice" [Liberalismo contra Populismo: Confronto entre Teoria da Democracia e a Teoria da Escolha Social], 1982).

Por isso, a democracia liberal confunde-se com alternância no poder e certo experimentalismo institucional, e não com implementação de ideais abstratos; com o pluralismo e competição e não o atingimento de algum fim perfeccionista ("descamisados no poder"; "governo de justos"). A saúde da democracia mede-se por sua capacidade de garantir a elusiva tarefa de punição/premiação de governantes. Apenas isso. Mas não é pouco.

Folha de S. Paulo/21 de outubro de 2019

Rei louco, presidente impossível (Marcus André Melo)

A sucessão de disparates da parte de Bolsonaro em meio à aprovação de pautas difíceis nos faz lembrar os monarcas britânicos conhecidos como “impossible kings” porque considerados ineptos para governar.

George 2º (1683-1760) que nasceu e viveu na Alemanha até sua coroação foi um deles. Não falava inglês e a crônica política mais rasteira atribui a este fato a preeminência de Roberto Walpole (1676-1745), seu braço direito no Parlamento, e que lhe servia de intérprete nos debates. E assim teria surgido a figura do primeiro-ministro pela primeira vez na história.

Walpole ficou conhecido como hábil negociador parlamentar: comprou o apoio do rei cancelando a dívida privada do monarca, e o do Parlamento através da concessão a seus membros de “privilégios como a distribuição de títulos da dívida pública, a criação de companhias monopolistas, a manipulação de cargos na Marinha e Exército, além de pensões reais” (Douglass North et al).

George 3º (1738-1820), que sucedeu ao avô no trono, sofria de enfermidade mental e doença degenerativa. Ininteligível, chegou a escrever sentenças com 400 palavras. Mas teve reino longevo (59 anos) e bem-sucedido: derrotou a França na Guerra dos Sete Anos, e Napoleão em Trafalgar. E mais importante: é no seu reinado que a Revolução Industrial britânica triunfa.

O sucesso dos reis impossíveis deveu-se à extensa delegação em que se assentavam. O parlamentarismo como forma de governo emerge desse processo. Com primeiros-ministros hábeis, sucessivos governos aprovaram reformas estruturais em várias áreas.

A transição para a democracia constitucional moderna implicou, portanto, não só a morte institucional do rei mas ruptura com práticas patrimonialistas, tarefa levada a cabo por sucessivos governos liberais.

Como ocorreu na Inglaterra, assistimos no país a uma perda de centralidade do Executivo no sistema político e um fortalecimento simultâneo do Legislativo. No atual governo, o que vem funcionando também envolve forte delegação. Veja-se as iniciativas de reforma institucional em áreas como economia e infraestrutura.

Mas monarcas, mesmo loucos, não são destituídos; presidentes têm que enfrentar as urnas periodicamente. Seus desatinos têm custos embora embutam um equilíbrio curioso. As urnas explicam.

Ao contrário dos reis loucos, iniciativas extremistas ou bizarras alimentam simbolicamente as hostes de apoiadores. Mesmo quando são derrotadas no Legislativo ou Judiciário, produzem visibilidade e mobilização. A animosidade e a vitimização geradas produzem benefícios simbólicos. O presidente ganha perdendo, e a cacofonia continua.

Folha de S. Paulo/14 de outubro de 2019

Polarização afetiva (Marcus André Melo)

A polarização afetiva que se assenta em emoções negativas (desconfiança, desprezo, aversão) dirigidas a grupos políticos rivais é fenômeno novo nas democracias, mas no Brasil adquiriu especificidades: ela foi magnificada devido ao cataclismo produzido pela exposição pornográfica da corrupção.

O debate sobre seus determinantes e sobre se ela é maior entre as elites ou massas produziu duas explicações rivais. A primeira é que a polarização é fundamentalmente um fenômeno das elites --um subproduto do acirramento da competição política.

A segunda é que a polarização é social e resulta da sobreposição de identidades: grupos homogêneos fazem escolhas que as alimentam ("partisan sorting"). Nos EUA, por exemplo, os afro-americanos e evangélicos têm optado pelo partido democrata e republicano, respectivamente, e essa superidentidade acaba influenciando outras escolhas.

Ocorre assim o chamado efeito halo, pelo qual as emoções políticas contaminam outros domínios: ex. pacientes que votam democrata desconfiam de médicos republicanos; famílias crescentemente rejeitam parceiros para os filhos/filhas de partido político rival.

O desejo expresso por Rodrigo Janot de matar seu rival no STF é difícil de categorizar à luz da literatura sobre polarização porque é irredutível a uma dimensão ideológica/identitária, e por conter elementos de "vendetta" familiar. Não se trata tampouco de polarização afetiva, mas não há duvida que ela marca fortemente a recepção do episódio na opinião pública.

O episódio inscreve-se em um mecanismo mais amplo pelo qual o jogo institucional do controle —do qual a Lava Jato é a maior expressão— conclui um ciclo e sofre mudança qualitativa. O locus do conflito mudou. Localiza-se no colegiado de individualidades da cúpula do sistema —o STF, Presidência—, daí os duelos individualizados a que assistimos.

O ciclo da Lava Jato completa-se assim com uma escalada: as apostas subiram, elevando a intensidade do conflito. O STF não é só o julgador recursal —ele próprio passa a ser objeto potencial de controle. Quem controla os controladores? O problema torna-se insolúvel quando as ilicitudes são sistêmicas; solúvel mas altamente conflitivo quando são apenas numerosas. Mas aqui o risco é uma cornucópia de pedidos de impedimento e suspeição recíprocos.

O teste de stress das nossas instituições —que passa por impeachments e encarceramento de presidentes— é inédito para qualquer democracia. De qualquer modo, o país passa pelo equivalente funcional ao que no passado foram revoluções. Com retrocessos, as mudanças continuam. É difícil trocar a roda com a carruagem andando.

Folha de S. Paulo/30 de setembro de 2019

O mito do nordeste vermelho (Marcus André Melo)

Como explicar o voto presidencial no PT e o local nas oligarquias predatórias tradicionais?

Nas eleições municipais de 2012, o PC do B elegeu cinco prefeitos no Maranhão. Quatro anos depois, este número pulou para 46, aumento de 920%. O Maranhão elegeu 58% do total de prefeitos eleitos pelo partido no país.

Como explicar mudança de tal magnitude? Houve massiva conversão do eleitorado ao programa do partido? Não, a explicação é mais simples: O PC do B fez o governador em 2014.

A força centrípeta dos governadores nos estados pobres (efeito incumbente) é a chave para entender o fenômeno que tem dado margens a interpretações de que teria havido realinhamento partidário à esquerda na região. Essa visão ignora que a contraparte do voto para presidente no candidato petista é o voto para outros cargos nas oligarquias familiares ultraconservadoras e predatórias que controlam historicamente a política.

O voto presidencial tem sido influenciado pela política social. Sob FHC ela nacionalizou-se. Até então sua dinâmica era subnacional: atores locais e estaduais eram responsabilizados por programas de cunho redistributivo (exceção à política de salário mínimo e às frentes federais de emprego).

Com isso o eleitorado pobre vota nas eleições presidenciais em quem se mostrar mais eficiente em programas redistributivos federais. Em Imperatriz (MA) ou Guarulhos (SP), o eleitorado vota racionalmente: premia quem redistribui mais ou melhor. Pesquisas empíricas mostram que, controlando pela renda, há pouca variação regional do voto presidencial.

O que muda regionalmente é a centralidade do governo estadual na política. Nos estados pobres, o governador controla a máquina que alimenta as redes políticas locais. Para o eleitor pobre, a estratégia dominante é votar nos candidatos dessas redes por sua capacidade de atrair investimentos e por receio de ser excluído dos benefícios gerados por elas.

O eleitorado premiou o PT por programas redistributivos. Mas medidas de Temer e Bolsonaro —aumentos reais e 13º para o Bolsa Família— mostram que redistribuir renda tornou-se imperativo político. É o efeito previsível do conhecido teorema do eleitor mediano.

Nem tudo é renda: há outras dimensões na política —regionalismo e pauta de costumes— que, no Nordeste, têm traços conservadores.

Os governadores da oposição beneficiam-se do efeito incumbente, mas chegaram ao poder através de alianças (derrotadas), nas eleições presidenciais, que são, portanto, instáveis.

O mapa do voto reflete incentivos múltiplos e não se reduz a identidades partidárias ou ideológicas. O eleitor é o árbitro de trade offs entre ganhos “federais” e “locais”.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de S. Paulo/ 5 de agosto de 2019

Felicidade política (Marcus André Melo)

Votar no candidato perdedor diminui a felicidade das pessoas. Com relação à eleição presidencial de 2016, nos EUA, o efeito é brutal: tem um impacto equivalente a ficar desempregado.

Mas não há simetria entre perdas e ganhos: ganhar eleições não aumenta a felicidade das pessoas na mesma proporção.

Essa é a conclusão do estudo Presidential Elections, Divided Politics and Happiness in the US (eleições presidenciais, política dividida e felicidade nos EUA (2019), de Sergio Pinto e Carol Graham.

A felicidade é medida por métricas que capturam o nível subjetivo de satisfação com a vida e por atitudes que lhes são correlatas. A fonte é a pesquisa diária do Gallup com 11 mil eleitores, de 2012 a 2016.

As eleições afetam também a satisfação com a democracia, segundo Shane Singh (University of Georgia), em estudo com 67 mil eleitores e 62 eleições. Mas há uma diferença entre os eleitores que votaram e se identificam com o candidato vencedor e os que não se identificam, mas votaram nele. Neste grupo de eleitores de “voto útil”, o efeito é bem menor.

Podemos fazer a conjetura de que os eleitores de Fernando Haddad deveriam estar mais insatisfeitos com a democracia e com a própria vida do que os de seu rival. O grupo de eleitores estratégicos de Bolsonaro, que formaram junto com o núcleo duro de bolsonaristas uma maioria negativa —ancorada na rejeição do rival—, estaria mais propenso a estar satisfeito com a democracia.

Não temos dados desagregados acerca dos dois grupos, mas apenas uma série histórica sobre satisfação com a vida, coletada quadrimestralmente pelo Ibope/CNI, para o período 1996-2019.

O que chama a atenção na série é a brutal descontinuidade ocorrida entre 2014 e 2015, seguida de tendência moderada de reversão à média histórica. Provavelmente, esta queda deve-se ao efeito da combinação da eleição presidencial extremamente competitiva e polarizada, gerando sentimentos negativos intensos nos perdedores, com a recessão econômica e o escândalo do Petrolão.

Quanto à satisfação com o funcionamento da democracia, há os dados de pesquisa do Lapop que apontam que o número agregado de satisfeitos quase dobrou, de 21% para 41%, entre 2017 e 2019.

Ocorreu também aumento quanto à concordância sobre a democracia como melhor forma de governo (passa de 51% para 61%) e no respeito pelas instituições (de 41% para 51%).

A conclusão é contraintuitiva, mas os dados agregados são consistentes com o argumento do estudo: a maioria vitoriosa formada pelo voto útil e pelo voto sincero (voto na primeira preferência do eleitor) em Bolsonaro engendrou um efeito de eficácia política, ou seja, de que seu voto teve consequências.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de S. Paulo/8 de julho de 2019

Sua majestade, o presidente (Marcus André Melo)

Para Ernest Hambloch, o nosso problema fundamental era o presidente não ser uma rainha da Inglaterra, mas um czar tropical.

Em “His Majesty, the President of Brazil” (1936), ele fustiga o presidencialismo imperial vigente, contrastando-o com a Inglaterra, no qual “o Parlamento ainda tem a mão do chicote e pode usá-lo quando lhe convier. Nas repúblicas americanas, ele está na mão do presidente”.

Hambloch reduz presidencialismo a autoritarismo, mas sua análise é instigante. Parlamentarismo e presidencialismo são formas distintas de se organizar a relação entre Poderes. Não há consenso técnico sobre a superioridade de um em relação ao outro.

Uma variável crucial é o sistema eleitoral, pois sob o multipartidarismo há o imperativo de formação de coalizões, o que reduz a preponderância do Executivo.

Ele foi o remédio utilizado entre nós para fortalecer o Legislativo e eliminar o poder acachapante do governismo. A reforma eleitoral de 1932 introduziu a representação proporcional, os partidos nacionais e o voto secreto. O resultado: “Um sistema talvez único no mundo: o presidencialismo com representação proporcional”, como concluiu Afonso Arinos em 1949.

O “poder pessoal” do Executivo foi abalado: “Grande tirano aquele cuja estabilidade política só se manterá na base da coligação dos partidos no Congresso, tal e qual nos regimes parlamentares!” (idem).

Mas, sob o presidencialismo, a investidura e a perda do cargo pelo chefe do Executivo independem da confiança do Legislativo. O mandato é fixo, só pode ser abreviado em caso de impeachment. O potencial para crises exige arbitragem de um Judiciário independente.

Conflitos abertos entre presidentes e o Parlamento ocorrem. O caso emblemático —ao qual Joaquim Nabuco dedicou um livro— foi o do presidente chileno Juan Balmaceda (1840-1891), que cometeu suicídio em plena crise deflagrada pela recusa do Congresso em votar o Orçamento enquanto ele não mudasse o ministério.

O modo normal de funcionamento do presidencialismo envolve pesos e contrapesos. As iniciativas do Executivo podem ser rejeitadas no Congresso, e vice-versa, através do veto presidencial (exceto para emendas constitucionais). Em muitos países latino-americanos e nos EUA, é necessário quorum de 66% para a derrubada do veto, o que pode levar a um impasse. Entre nós, ele é facilmente rejeitado por maioria de 50% mais um.

Entretanto, o Congresso não emite medidas provisórias, nomeia ministros, nem executa o Orçamento. O risco de paralisia estará sempre presente, malgrado o saldo atual ser positivo.

O presidente perdeu o chicote, mas não se converteu em rainha da Inglaterra.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de S. Paulo/1 de julho de 2019

Populismo e instituições (Marcus André Melo)

“Se os homens fossem governados por anjos, o governo não precisaria de controles externos nem internos”. A afirmação é de James Madison (1751-1836), arquiteto do desenho institucional do presidencialismo. A melhor forma de exercer controles sobre governantes é maximizando —através do desenho institucional— a formação de interesses contrapostos.

O fechamento parcial do governo federal americano por 35 dias (de 22 de dezembro de 2018 a 25 de janeiro de 2019) não foi, assim, falha institucional, mas resultado antecipado. A perda de controlerepublicano na Câmara dos Representantes nas eleições de meio de mandato, em novembro, é produto do desenho institucional. Com o governo Trump amordaçado dessa forma, quiçá o livro “When Democracies Die”, de Levitsky e Ziblatt, sequer fosse lançado.

No presidencialismo madisoniano, presidentes e Legislativo são eleitos em sufrágios separados e por maiorias distintas. O primeiro, por colégio eleitoral, os senadores pelas assembleias legislativas, e os deputados federais por distritos uninominais. E, claro: membros do Legislativo têm de renunciar a seus assentos no parlamento se passam a fazer parte do gabinete.

Para aumentar a probabilidade da contraposição de forças políticas distintas —sobretudo as extremistas—, os mandatos são defasados no tempo: o dos deputados é de dois anos, o dos senadores, de seis anos, e o do presidente, quatro anos sem direito à reeleição. As eleições de meio de mandato criam a possibilidade de que a maioria que elegeu o presidente seja distinta da que elegeu o Legislativo.

O presidencialismo latino-americano nos últimos dois séculos vem se desviando do desenho original. A lista é longa: todos os países da região passaram a adotar a representação proporcional ou sistemas mistos, inaugurando o multipartidarismo como forma modal. Os colégios eleitorais, adotados em Chile, Argentina, Paraguai, foram abandonados.

Houve também extensa delegação de poderes aos presidentes. Por sua vez, a reeleição consecutiva de presidentes foi permitida em quatro países, e a não consecutiva, em seis. As eleições legislativas não simultâneas foram abandonadas —desde 1980, 60% delas são concorrentes.

A principal consequência é que instaurou-se uma dinâmica parlamentarista no sistema presidencial, porque foram criados incentivos para a formação de coalizões de governo. Sob democracias, presidentes tipicamente governam com maiorias partidárias.

O debate sobre democracia e populismo não pode fazer tábula rasa do conhecimento acumulado sobre o efeito da renda e da história sobre regimes políticos. Muito menos do desenho institucional.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de São Paulo/18 de março de 2019

Os barões da federação e as reformas (Marcus André Melo)

Para muitos analistas os governadores jogarão papel fundamental na reforma da Previdência: muitos estados estão quebrados e eles/elas ganharão e muito com as reformas. Para além da questão fiscal, podem beneficiar-se da transferência dos custos reputacionais de reformas impopulares para o governo federal (processo conhecido na ciência política como “blame shifting”).

Por outro lado, a vulnerabilidade de muitos executivos estaduais torna-os potencialmente presa fácil na troca de ajuda federal por apoio político às reformas. Mas as expectativas de protagonismo dos governadores estão ancoradas em uma percepção equivocada sobre seu papel nas relações executivo-legislativo. Os governadores podem ter interesse nas reformas, mas isso não implica que tenham a capacidade de influenciar de forma decisiva o processo legislativo através de bancadas estaduais.

A percepção equivocada deve-se à resiliência da imagem dos governadores como barões da federação que refletia o status quo dos anos 80 e 90, mas que mudou radicalmente nas duas últimas décadas.

Com a volta das eleições diretas para governadores em 1982, os executivos estaduais adquiriram inédita legitimidade porque eram os únicos atores diretamente escolhidos pela população. Detinham também autonomia fiscal e financeira e converteram-se em protagonistas da barganha política da transição (vide Covas, Tancredo, Arraes ou Pedro Simon).

Três fatores enfraqueceram os governadores nos anos 1990: a crise da dívida dos estados; a estruturação do sistema partidário e a centralização política, econômica e financeira.

Com a crise, os governadores perderam suas principais bases materiais de poder: os bancos estaduais e as empresas públicas, privatizados em processos comandados pelo governo federal. Não se trata de tigres sem dentes: afinal controlam máquinas de patronagem, mas não garantem votos.

Por sua vez, a formação de um sistema multipartidário vertebrado pelo PSDB e PT estabilizou a competição política por duas décadas. Os partidos ganharam centralidade. Não é a toa que FHC e Lula/Dilma não eram ex-governadores, mas figuras de partido. O colapso recente deste sistema não devolveu centralidade política aos governadores.

A centralização ocorrida se manifestou em vários níveis. Mas sob Bolsonaro assistimos a um movimento na direção contrária: um esvaziamento da centralidade política da Presidência que vem sendo erodida cotidianamente, gerando crescente déficit de legitimidade e de coordenação (parcialmente compensado pela atuação do Ministério da Economia). O resultado é um aumento importante da instabilidade e incerteza no sistema.

(*)Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de S. Paulo/11 de março de 2019

Governo e controles (Marcus André Melo)

“A escolha do presidente da República continua a constituir o maior drama do país, seu único drama.” Se é verdade o que afirma Hermes Lima, em 1955, vivemos agora o entreato: passado o momento da escolha, as expectativas voltam-se para o que vem pela frente. O que será o futuro governo Bolsonaro?

Os cenários foram antecipados pelo autor: “Se o presidente é dotado de forte personalidade e seu partido conta com maioria no Congresso, o Executivo, já poderoso pelo seu caráter unipessoal, impõe avassaladoramente sua vontade. Se o presidente é fraco, o Congresso toma o freio nos dentes. Em qualquer dessas hipóteses, não há colaboração, há predomínio”.

Para Lima, há assim um jogo de soma zero nas relações Executivo-Legislativo. Mas, na realidade, há ganhos de troca nessa relação e ambos podem beneficiar-se.

O modo default de funcionamento das relações Executivo-Legislativo é com predominância do presidente: o Executivo domina a agenda do Congresso, porque tem instrumentos regimentais para isso, dispõe da caneta para nomear, demitir e liberar recursos do Orçamento. A popularidade presidencial é crucial nesse jogo.

Assim, no modo normal de operação, é fácil construir maiorias porque para os parlamentares há incentivos para a cooperação, e o saldo líquido de custos e benefícios é positivo. A estratégia dominante para os atores é cooperar.

A hiperfragmentação pode favorecer o Executivo: ela cria problemas de ação coletiva entre os membros da coalizão de apoio do governo. Na ausência de fatores que produzem coordenação entre os parlamentares, os custos de cooptação tornam-se baixos. Comprar apoio no varejo é barato.

Mas a fragmentação no Congresso tem outra face: o problema inverte-se quando o Executivo tem que mobilizar supermaiorias, caso de emendas constitucionais que exigem quórum de três quintos. Ter um cartel legislativo é crucial dependendo da agenda.

Na realidade, o Congresso só “toma o freio nos dentes” quando está acuado, sob ameaça. O temor cria coesão. O mesmo ocorre quando os custos reputacionais se tornam muito elevados —quando a popularidade presidencial entra em colapso devido a escândalos, crise econômica, ou combinação dos dois.

Cooperar com o Executivo torna-se proibitivo nesses casos. Ou quando a barganha colapsa ao envolver instituições que o Executivo já não pode controlar, pois autonomizaram-se (como ocorreu sob Dilma).

No curto prazo, não veremos nem hegemonia avassaladora do Executivo nem Congresso “com o freio nos dentes”. O elemento definidor será como o presidente reagirá a ameaças de instituições que não controla.

(*) Marcus André Melo é professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de São Paulo/10 de dezembro de 2018

Para entender o tsunami (Marcus André Melo)

As dimensões em torno das quais se estrutura o conflito político são cruciais na política. William Riker (1920-1993), um dos pioneiros da teoria dos jogos na ciência política, denominou seu uso estratégico de “heresthetics”. Ele ilumina aspectos importantes da eleição presidencial, que, no momento em que escrevo, aponta para um segundo turno.

A dimensão que vertebrou a disputa política nos últimos 20 anos foi a inclusão social. Mas o petrolão e a Lava Jato alteraram profundamente esse estado de coisas. A escolha sobre quem promoveria melhor a inclusão deu lugar a uma nova disputa em torno de quem pode combater a corrupção e “tudo o que está aí”.

O PT e o PSDB foram os grandes perdedores dessa revolução na estrutura do jogo. Em um primeiro momento, o PT resistiu ao deslocamento do eixo da disputa, desqualificando a Lava Jato e chamando a atenção para o desemprego que gerava, não notando a centralidade que o tema da corrupção assumira.

O PSDB apostou na nova dimensão, mas seu discurso acabou conflitando com o desdobramento da Lava Jato sobre o partido. Isso permitiu a um outsider —Bolsonaro— afirmar-se como o beneficiário inconteste da mudança ocorrida.

Bolsonaro também inseria-se na disputa de uma forma inédita: rechaçando as formas identitárias de inclusão social com base em raça, gênero e minorias. Mobilizando a crise da segurança, conquistou setores conservadores da sociedade. Tais questões eclipsaram na agenda pública as questões macroeconômicas e de inclusão. E como todo populista iliberal seu discurso é marcado por autenticidade.

O PT renasceu das cinzas quando Bolsonaro disparou nas primeiras pesquisas presidenciais: a relação é simbiótica. E foi favorecido pelo apelo mediático de Lula na cadeia e pela estagnação da economia.

Na campanha presidencial escondeu Dilma e com isso ajudou a ocultar Temer. O slogan “Fora, Temer” parecia dirigir-se a um fantasma político, fora do jogo, e a eleição tornou-se assim um plebiscito entre a mudança (Bolsonaro) e o statu quo (os anos do PT).

O PT reagiu deslocando o eixo da disputa política introduzindo uma nova dimensão: o eixo democracia-autoritarismo. O “democrata corrupto” opõe-se agora ao “probo autoritário”. A “ameaça fascista” garante assim competitividade à candidatura Haddad.

No entanto, esse movimento tem tido efetividade muito limitada devido, inter alia, à sua posição em relação à Venezuela e ambivalência em relação ao jogo institucional.

Com um passivo gigantesco que inclui elogios à tortura, seu rival tampouco tem credibilidade e buscará jogar o jogo na dimensão da probidade e na rejeição a “tudo o que está aí”.

(*) Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).

Folha de São Paulo

8 de outubro de 2018